Collaboration intercommunale : la nécessité d’une gouvernance équitable
Les communes genevoises se regroupent souvent, et de plus en plus, pour accomplir des tâches au profit de leur population dans la plupart des domaines relevant de la compétence communale. C’est très positif et c’est incontestablement la voie à suivre.
C’est le cas, par exemple sur un plan local, lorsqu’il s’agit d’exploiter un équipement sportif ou un office d’état civil, ou de manière très uniforme sur tout le canton comme pour les activités parascolaires.
L’un des plus anciens exemples « d’intercommunalité » est celui du Service d’incendie et de Secours de la Ville de Genève (SIS) qui est appelé à intervenir sur l’ensemble du territoire cantonal, à l’exception de Céligny, enclave en terre vaudoise, qui voit ce service effectué par la ville de Nyon.
J’ai fait ici usage des guillemets car il ne s’agit en réalité pas d’une véritable collaboration intercommunale. En effet, la véritable « intercommunalité » doit répondre à deux conditions indispensables : le co-financement et la co-gestion.
S’agissant du SIS, on doit admettre que la première de ces conditions est remplie. Pas la seconde. Cela génère un déséquilibre qui est perçu de manière de plus en plus gênante au sein des communes genevoises. Voici pourquoi.
Depuis de très nombreuses années, les communes bénéficiant des services du SIS paient une contribution à la Ville qui couvre une part très importante du budget de fonctionnement du SIS. En 2008, le montant payé a été de près de 11 millions. Il équivaut à environ 37 % du budget du service, une proportion semblable à celle des interventions effectuées par le SIS à l’extérieur du territoire de la Ville. Le budget et la quote-part correspondante, établie sur la base d’un montant fixe par habitant, sont fixés chaque année d’entente entre la Ville et les autres communes. Ils font l’objet d’une décision prise en assemblée générale de l’ACG.
Au-delà de cette décision, la marge de manœuvre des communes est inexistante. Le SIS est un service de la Ville, obéissant pleinement à ses règles de fonctionnement, notamment en matière de gestion du personnel. Les autres communes ne disposent donc d’aucune prérogative en matière de gouvernance et cela risque de poser quelques problèmes à l’avenir.
On doit toutefois saluer l’état d’esprit positif du magistrat en charge, Pierre Maudet, qui tranche singulièrement avec celui de son prédécesseur en se montrant beaucoup plus ouvert.
Le malaise provient d’une nouvelle répartition des tâches, appelée « concept pompiers XXI », entre les pompiers professionnels du SIS et les compagnies de sapeurs-pompiers communales constituées de volontaires. Ce concept a été généralisé à l’ensemble du canton depuis près de deux ans.
Son but, c’est tout à fait louable, est de déléguer aux pompiers locaux les interventions qui ne sont pas de première urgence ou ne nécessitent pas l’engagement de moyens importants. Pour les communes, cela a eu des conséquences organisationnelles et financières importantes puisqu’il a fallu adapter la formation et l’équipement des compagnies communales de sapeurs-pompiers volontaires, en renforçant au passage, ce qui est appréciable, la collaboration entre communes, notamment en ce qui concerne l’organisation de services de piquet.
Les statistiques montrent que l’objectif initial, à savoir décharger sensiblement les professionnels du SIS, a été atteint. De plus, les nouvelles tâches accomplies prioritairement par les pompiers volontaires semblent avoir encore augmenté la motivation de ceux-ci.
C’est pour moi l’occasion de saluer ici l’engagement de ces femmes et de ces hommes qui veillent sur notre sécurité en acceptant de sacrifier une part importante de leurs loisirs et de leur vie de famille. Les membres du corps professionnel du SIS méritent tout autant notre reconnaissance pour le engagement et leur compétences sans failles. La complémentarité entre sapeurs-pompiers volontaires et professionnels est garante d’un haut niveau de sécurité dont nous pouvons vraiment être fiers.
Dans un avenir proche, les choses risquent toutefois de se compliquer un peu pour des questions financières et, par conséquent, politiques.
Si la nouvelle organisation a conduit à une diminution des interventions du SIS hors du territoire de la Ville, les contributions payées à cette dernière par les autres communes ne vont pas suivre le même chemin. Nombre d’entre elles trouvent cela anormal et on peut les comprendre.
Sur un plan strictement comptable, cette réalité peut s’expliquer assez facilement. Mais le problème provient du fait que le SIS est géré par la seule Ville de Genève et que les autres communes n’ont aucune possibilité d’y participer concrètement, si ce n’est en payant docilement les factures qu’elles reçoivent.
Dans un avenir assez proche, il faudra fondamentalement changer ce mode de faire.
J’ai voulu évoquer cet exemple emblématique pour parler d’une problématique plus générale. Les communes genevoises, dont fait intimement partie la Ville, sont condamnées à collaborer toujours plus intensément.
Cela passe obligatoirement non seulement par une juste répartition du financement des prestations, mais également par la mise en place d’une gouvernance équitable permettant à chaque commune de faire entendre sa voix.
Nouvelle péréquation financière intercommunale : les Communes vont de l’avant !
Lors de l’assemblée générale ordinaire de l’Association des Communes Genevoises qui a eu lieu le 27 septembre dernier à Anières, j’ai remis au Conseiller d’Etat Robert Cramer le projet de loi que l’ACG a elle-même rédigé pour concrétiser l’intense et fructueux travail que nous avons mené pendant toute une année.
Symboliquement placé dans un colis paré d’un ruban aux couleurs genevoises muni d’un double nœud, ce texte traduit les subtils équilibres auxquels nous sommes parvenus après des discussions parfois très difficiles.
J’ai indiqué à son destinataire que tant le Conseil d’Etat que le Grand Conseil (d’où le double nœud) seraient bien inspirés d’éviter de modifier ce texte sous peine de réduire à néant le travail effectué.
Ce serait évidemment fort dommageable car une avancée dans cette lancinante problématique d’une meilleure répartition des ressources entre les communes était attendue depuis une bonne vingtaine d’année !
Si tout se passe comme prévu, le Grand Conseil devrait adopter la loi au cours du premier semestre de 2009 afin qu’elle puisse entrer en vigueur au tout début de 2010.
Lorsque j’ai été élu à la présidence de l’ACG en septembre 2007, j’ai fait de ce projet de nouvelle péréquation mon principal objectif.
J’avais fixé un délai de douze mois, pas un de plus, pour parvenir à un résultat. Si le cadre temporel était très strict, la méthode a en revanche été très ouverte. Elle s’est appuyée sur un groupe de travail formé de la quasi totalité des magistrats communaux en charges des finances, auquel se sont joints des spécialistes de l’ACG, de la Ville de Genève et de l’Etat.
La matière étant particulièrement complexe, ce sont de nombreuses séances, dont pas moins de trois assemblées générales des communes, qui ont été nécessaires pour faire aboutir le projet. Sans compter, bien sûr, les multiples négociations bilatérales avec nos collègues de plusieurs communes, dont ceux de la plus grande d’entre elles, la Ville de Genève.
Le processus a abouti lors de l’assemblée extraordinaire de l’ACG tenue le 24 septembre dernier au cours de laquelle les communes ont adopté le projet à l’unanimité moins quelques abstentions.
Bien sûr, il n’a pas toujours été facile, pour celles mises davantage à contribution, d’admettre cette nécessité d’une plus grande équité entre les communes. Cela n’a pas été toujours le cas non plus avec celles qui seraient bénéficiaires. Difficile de trouver un équilibre entre celles qui estiment devoir trop donner et ceux qui pensent ne pas assez recevoir.
C’est équilibre a finalement été obtenu. En tant que magistrat démocrate-chrétien, c’est une profonde satisfaction de que le constater. Et c’est également, je vous l’avoue, une certaine fierté. Je profite de cette occasion pour remercier tous mes collègues magistrats communaux PDC pour leurs encouragements constants, ainsi que Pierre-François Unger et la direction du parti pour leur appui si précieux.
Mais concrètement de quoi s’agit-il ? En quoi consiste cette nouvelle péréquation ?
Comme je l’ai indiqué, la matière est extraordinairement complexe. Je vais donc en rester aux grands principes.
Parlons peut-être d’abord des résultats en termes financiers. Globalement, on peut dire que certaines communes vont devoir payer des contributions qui bénéficieront à d’autre, tout cela sans changer quoi que ce soit au système actuel de l’imposition des personnes physiques et morales. Ainsi, dans ce nouveau système, les communes continueront à fixer elles-mêmes le niveau de leurs centimes additionnels et leurs prérogatives restent entières.
A titre d’exemple, par rapport à la situation actuelle, une commune « riche » et à faible taux d’imposition comme Cologny devra contribuer à hauteur d’environ 5.5 millions de francs par an (sur un budget annuel d’environ 23 million), tandis qu’une commune comme Onex bénéficiera de recettes annuelles supplémentaires de l’ordre de 6 millions (sur un budget annuel de 37 millions).
On le voit, le système possède une capacité de redistribution assez conséquente et il atteint parfaitement ses objectifs.
Sans entrer trop dans les détails, je dirais encore que ce renforcement de la péréquation s’appuie sur trois piliers. Il y a tout d’abord une redistribution directe de ressources entre les communes (sur le modèle de la RPT, la péréquation au niveau fédéral) avec la reconnaissance de l’accomplissement par la Ville de prestations bénéficiant à toutes les autres communes. Le deuxième volet est un dispositif très incitatif visant à la création de places d’accueil pour la petite enfance (crèches, familles d’accueil), en favorisant les communes créant des places et en pénalisant celles qui ne le font pas.
Enfin, le troisième volet vise un objectif très important à mes yeux puisqu’il est destiné à renforcer l’intercommunalité. Il prévoit la création d’un Fonds entièrement géré par les communes doté de 24 millions par an ! Cette somme sera destinée d’une part à aider les communes à faible capacité financière à assumer les charges d’intérêts de leurs investissements (8 à 9 millions par an), ainsi qu’à financer des projets intercommunaux, que ce soit au niveau des charges d’investissement qu’à celles de fonctionnement (15 à 16 millions).
Les communes genevoises disposeront ainsi non seulement d’un outil, mais également de montants conséquents, pour mener à bien de futures et fructueuses collaborations.
Alors que l’Assemblée constituante vient d’être élue, les communes donnent là un double signal politique très fort.
Contrairement à ce que d’aucuns pensaient peut-être encore, les communes ont été capables de faire preuve d’une solidarité accrue entre elles et de se mettre d’accord sur un dossier très complexe.
Et elles ont également réussi à adopter un mécanisme qui favorisera et renforcera leur collaboration.
C’est cette intercommunalité qui constitue à mes yeux le meilleur moyen de résoudre les problèmes toujours plus complexes auxquels les communes auront à faire face.
Péréquation financière intercommunale: une nécessaire adaptation
Dans notre canton, la somme versée au titre de l’impôt communal par un contribuable (personne physique) est répartie entre la commune de domicile et celle dite « d’activité », en tenant compte de leur capacité financière respective. Il s’agit là de l’élément principal de la péréquation financière intercommunale, laquelle possède également un volet concernant les personnes morales.
Cette répartition de l’impôt communal vise deux objectifs :
- Réduire les écarts de revenus entre les communes ;
- Compenser une partie des dépenses liées aux prestations fournies à des bénéficiaires autres que leurs propres habitants.
Le système a deux mérites : celui d’exister, tout d’abord, car ce n’est pas le cas dans tous les cantons. Et celui d’avoir fait ses preuves ensuite, tout au moins pendant une trentaine d’années, grâce à quelques ajustements qui lui ont permis de s’adapter, peu ou prou, au développement du canton.
Force est cependant de constater que ce n’est plus le cas aujourd’hui. En effet, en matière de revenus, c’est un fait parfaitement établi, l’écart ne cesse d’augmenter entre les communes les mieux loties et celles qui le sont moins.
Bernex fait hélas partie de ces dernières car elle ne compte que peu de contribuables très fortunés parmi ses habitants et peu d’emplois relativement à sa population.
Parallèlement, les charges augmentent précisément là où les moyens ont tendance à s’amenuiser, notamment en raison de besoins sociaux (par exemple en matière de crèches, d’encadrement des jeunes, de sécurité, etc.). Cela est en partie une conséquence de choix en matière d’aménagement du territoire effectués il y a bien des années.
Si l’on compare le revenu disponible par habitant et par centime d’impôt communal cet écart atteint aujourd’hui près de 700% !
Les magistrats communaux, dans leur quasi unanimité, reconnaissent que la situation actuelle est problématique et que des corrections doivent être apportées. Il a même été admis, au sein du groupe de travail institué par l’Association des Communes Genevoises, que j’ai l’honneur de présider, regroupant les magistrats en charge des Finances, que cet écart devait être réduit d’environ de moitié.
Certaines voix se sont manifestées pour dire qu’il était préférable d’attendre le résultat des travaux de la future Constituante, attendu dans quatre ans, avant de changer quoi que ce soit !
Au-delà de la question de l’équité, on ne peut pas attendre cette échéance, et ce pour deux raisons principales. La première est que la situation s’avère délicate dans plusieurs communes et la seconde tient au fait que les instances cantonales semblent tout à fait décidées à intervenir.
En tant que président de l’ACG, mon rôle est de veiller à ce que les communes maintiennent leurs prérogatives, tout en renforçant leur unité. Elles doivent être capables de trouver une solution par elles-mêmes, faute de quoi elles risquent de se voir imposer des solutions insatisfaisantes.
C’est pour cela que nous nous sommes saisis de ce dossier et que différentes pistes sont actuellement à l’étude.
Les communes doivent être souveraines pour fixer le niveau de leurs impôts communaux et seules les disparités qui en résultent doivent pouvoir être compensées par une bonne péréquation. Un centime additionnel communal unique serait une « fausse bonne idée » en ce sens qu’il mettrait à mal une autonomie communale déjà bien limitée.
Les solutions envisagées excluent par ailleurs de toucher directement à la fiscalité des personnes pour n’envisager qu’une redistribution de ressources entre communes sur un modèle proche de celui instauré, au niveau fédéral, entre les cantons (RPT), entré en vigueur au début de cette année.
Au-delà d’une meilleure redistribution des impôts communaux, ce qui n’est en soi déjà pas mal, on envisage aussi d’introduire un volet permettant de dégager des sommes importantes pour des projets venant renforcer l’intercommunalité. On peut non seulement penser à des équipements régionaux, par exemple dans le domaine du sport et de la culture, mais également à une participation accrue au financement de grandes institutions culturelles, comme le Grand Théâtre.
Ce projet d’adaptation de la péréquation revêt donc non seulement un aspect purement financier, mais également politique. L’enjeu est tout simplement de montrer le rôle qu’entendent jouer à l’avenir les communes genevoises, avant même que la Constituante ne le fasse à leur place.
La tâche est compliquée, mais pas insurmontable. Un projet émanant de l’ACG devra donc être sous toit d’ici à cet automne.
